Автор: Адв. Ева Радева

Обществото е изправено пред предизвикателството да решава въпросите на своето функциониране и развитие в условията на ограничени ресурси. Тази ситуация изисква по-ефективно използване на наличните средства, особено в сферата на националната сигурност след избухването на войната между Украйна и Русия, Израел и Палестина и безредиците в Судан в други огнища на напрежение.

Ето защо е много важно да се въведе система, която осигурява ако не прозрачност на всяка цена в сферата на националната сигурност – защото такава е невъзможна, предвид секретния характер на голяма част от поръчките, то отчетност и осигуряване на проследимост на подаването на заявките и вземането на решенията в цикъла на планиране и управление на общесствените поръчки.

Организирането на процеса за възлагане на обществени поръчки въз основа на разбирането за цикъла на тяхното управление представлява нов модерен подход, който дава възможност процеса на планиране, възлагане и мониторинг на обществените поръчки да се управлява целенасочено на базата на ясна визия за резултатите, които целим да постигнем.

Като основаваме работата си по планирането и управлението на обществените поръчки на ясно разписана методология за управление на риска от корупция на всеки един от етапите в цикъла на планиране и управление, осигуряваме надеждна система за контрол върху разходите, които много често в сферата на сигрурността се налага да са секретни. Последният фактор е предпоставка на корупционни схеми, които могат да бъдат заложени още в етапа на определяне на потребностите. Пример: определя се като необходима определена доставка на скъпа техника със секретно предназначение, която се оказва непотребна или непригодна за целите, за която е поръчана.

База за разработване и прилагане на правилни управленски решения чрез цикъла на управление на обществените поръчки е извършването на оценка на потребностите, което се прави на базата на изследвания. Планирането, контролът и оценката представляват именно такива изследвания и са много подходящо средство, подпомагащо процеса на вземане на ръководни решения.

Ето защо мениджърите на обществени поръчки, както и техните ръководители, трябва да са запознати с някои основни принципи и концепции и тяхната значимост и роля. Не е необходимо тези ръководители да бъдат специалисти по планиране, контрол и оценка. По-скоро те трябва да умеят да планират ефективни проекти и да извличат така важната за процеса на вземане на ръководни решения информация чрез упражняване на контрол и оценяване на дейностите.

В настоящия раздел на сборника ще разгледаме процеса на определяне на потребностите от цикъла на планиране на обществените поръчки и ще идентифицираме най- честите индикатори за корупция или измама на този етап.

Oпределянето на потребностите е етапа, на който възложителят дава отговор на въпроса “каква потребност трябва да бъде задоволена” респективно “защо трябва да се реализира този проект (съответно тази обществена поръчка)”.

Всяка инициатива на възложителя за реализиране на проект свързан с възлагане на обществени поръчки започва от определяне на потребността от неговото реализиране.

Потребността се определя в резултат на извършен анализ на:

–             съществуващото състояние и на целите на организацията;

–             очакваното потребление и наличността на стоки, материали и оборудване за извършване на планираните дейности;

–             необходимостта от външни услуги или строителство за реализиране целите и плановете на организацията.

Определянето на потребностите е базисния момент, от който започва процеса по  планирането на възлагането и изпълнението на обществената поръчка. За да бъде реализирана качествено една обществена поръчка е необходимо да бъде осигурено достатъчно време за всеки един от следните етапи:

–            предварително проучване и оценка на възможните алтернативи за удовлетворяване на потребността;

–            пред-проектна подготовка;

–            проучване на пазара на този вид доставки или услуги за формиране на ясна визия по отношение предлагането на тези продукти;

–            формирането на изискванията към обекта на поръчка и критериите за оценка;

–            подготовката на необходимата документацията и провеждането на законовите процедури за възлагането на поръчката;

–            изпълнението на поръчката.

Поради тази причина е изключително важно потребността да бъде определена възможно най-рано във времето. Това е възможно да се извърши само, ако в организацията бъдат създадени условия, при които информационният поток, който има отношение към този процес, да достига навременно до съответните нива и компетентни подразделения в организацията. За да бъде постигнат този резултат е необходимо информационния поток да бъде организиран и насочен в правилната посока и в правилното време и място. Това изисква създаване на ясни и подробно разписани вътрешно организационни правила за начина и реда за определяне на потребностите.

В практиката, в основата на този организиран ред са стратегическите планове (политики) на организацията, които се създават за реализиране на нейната мисия, визия. Стратегическите планове и политики се изготвят основно по инициатива на висшето ръководство в организацията и дават насоката и целите на бъдещата й дейност. Те следва да бъдат дългосрочни (над 5-годишни) и информацията, която се съдържа в тях е в обобщен вид. Въпреки това, те са основен източник на информация за вида, размера и структурата на бъдещите разходи за доставки, външни услуги и строителство, както и за насоките на бъдещите конкретни действия свързани с възлагане на обществени поръчки.

Независимо дали са изработени и утвърдени стратегическите планове на Възложителя, много съществено значение за организацията на обществените поръчки при определяне на потребностите има изготвянето на средносрочен план, който включва основните дейности, които ще се изпълняват през следващите от 3 до 5 години. Дейностите, включени в тези програми, трябва да съдържат най-малко следното:

– видовете капиталови разходи и инвестиции;

– основни проекти, които ще бъдат стартирани и/или реализирани;

– необходимите средства по видове дейности (инвестиции, поддръжка, субсидии, и др.) за основните проекти;

Разчетният период на средносрочния план е календарни години или тримесечия. За всеки от тях следва да се опишат горепосочените основни данни.

Средносрочният план е съществен елемент за организацията и управлението на обществените поръчки, тъй като от една страна дава възможност да се извършат всички необходими дейности от предпроектната подготовка, а от друга страна се създават условия за оптимизиране на  процеса по възлагане на обществените поръчки. Оптимизацията се отнася главно до формиране на визия за възможностите за възлагане на дългосрочни договори, сключване на рамкови споразумения и до предварително проучване на условията на пазара и спецификата на проектите и необходимите дейности, с оглед избора на най-правилния момент за обявяването и за възлагането на поръчките.

Средносрочният план следва да се разработи от ръководителите на средно ниво в организацията, в съответствие с насоките на стратегическия план и следва да бъде съгласуван и одобрен от ръководния и управленския състав на Възложителя. От съществено значение при разработването на този план е набирането и анализирането на данните от предходните периоди (от последните 3-4 години), които да се ползват като изходна информация за формирането на планираните бъдещи средства и дейности.

На база данните за проектите и приоритетите от средносрочния план и текущите потребности и задачи на организацията за предстоящата календарна година, следва да бъде изготвен годишен план. В него се определят много по-детайлно проектите и дейностите, които ще се изпълняват през съответната година и планираните средства за всеки от тях. Годишният план е изключително необходим за подготовката и своевременното възлагане и изпълнение на обществените поръчки, тъй като той е носител на конкретна информация за целите на поръчките, които трябва да се възлагат. В този смисъл, липсата на информацията от този документ поставя в невъзможност отделните звена в организацията да планират и координират действията си по подготовката и възлагането на поръчките през годината. Тъй като този документ се явява основополагащ при разпределянето на задълженията и отговорностите, същият следва да бъде одобрен от управляващите организацията. Самата подготовка на този план се извършва чрез съвместните усилия на ръководителите от средно ниво, които са запознати със средносрочните цели и визия на организацията и имат достатъчно административни права за набиране на необходимата информация за текущото състояние и потребностите на организацията. Те са и основните ползватели на информацията от този документ при изпълнението на служебните си задължения.

Включването на определени потребности в годишния план за изпълнение трябва да бъде добре мотивирано и икономически или социално обосновано. Важен елемент при мотивирането на всяка потребност е обосноваването на това как удовлетворяването потребността ще способства за постигане на целите на организацията – възложител.

Тази необходимост в най-често срещаните случаи, се докладва от крайния ползвател или отговорно лице, чиито служебни задължения са свързани с изпълнението на конкретна обществена поръчка – напр. поддръжката и/или експлоатацията на съответен обект или съоръжение. Заявените потребности, обаче, следва да бъдат обект на одобрение от ръководителя в съответствие с вътрешния ред на организацията на възложителя. Нека представим практически описания процес със следния пример:

Да приемем, че е необходимо извършването на ремонт на покрива на сграда, която има плосък покрив и няма добра хидроизолация, поради което са регистрирани многобройни пропуски на влага при дъждовно време. Необходимостта във случая, може да бъде докладвана или от служителите, чиито работни места се намират в тази сграда, или от отговорния служител за поддръжка и стопанисване на сградата. В случая е налице икономически обоснована потребност, тъй като при пасивно поведение това може да доведе до повреда в имуществото и претърпяване на по-големи загуби за Възложителя. Също така е свързана и с подобряване на условията на труд и с мотивацията на служителите работещи в тази сграда. В крайна сметка, дейностите на този етап приключват с одобрение на ръководителя за предприемане на мерки за отстраняване на този проблем, а именно в този случай потребността е: “подобряване хидроизолацията на покрива на сграда”.

Посоченият пример се отнася за определяне на една потребност, т.е. необходимостта за реализиране на един проект. В практиката обаче, възложителите са поставени пред задачата да реализират няколко различни по своята същност проекти, които съвпадат в различна степен по време на обявяването, възлагането и изпълнението. Това налага на възложителя да анализира своите потребности и ресурсна обезпеченост на един предварителен етап, и да подреди потребностите си така, че да успее с наличните ресурси да удовлетвори максимално онези потребности, които изискват своевременна намеса. Това налага необходимостта от разработване в организацията на единен годишен план за удовлетворяване на потребностите.

За разработването в правилното време на такъв план, и с оглед на неговата адекватност към потребностите в организацията е повече от необходимо първата стъпка /заявяване на потребностите/, да започне не спонтанно, а организирано. За тази цел следва да бъде възложено на всички отговорни служители, да извършат преглед и прогноза на потребностите през предстоящата година и да ги представят до определен срок. Често срещана практика е тази прогноза /планиране/ да бъде възложена на един ръководител, който базирайки се основно на “практическия си опит и познаването на нуждите в организацията”, преценява самостоятелно и субективно потребностите на организацията като цяло.

За успешното изпълнение на този етап в планирането на обществените поръчки, трябва да бъдат спазени следните основни принципи:

1. Прегледа и прогнозата на потребностите да бъдат инициирани и възложени писмено с ясно поставени задачи.
2. Прегледа и прогнозата на потребностите да бъдат извършени от всеки служител в ресорната му област;
3. При възлагането на прегледа и прогнозата да бъде представена точната форма и съдържание на докладваните потребности;
4. Да бъде възложено на един или няколко служители обобщаването на получените заявки и съставянето на предварителен проект на годишен план.

Каква е целта на всеки един от посочените принципи:

1. “Да бъдат инициирани и възложени писмено с ясно поставени задачи”. Тъй като заповедта за прегледа и прогнозата на потребностите, трябва да достигне до специалисти с различни области на специализация и различна степен в йерархията на организацията, писменото възлагане с ясно поставени задачи е задължително, с оглед получаването на очаквания резултат. В противен случай, всяко “пре-възлагане” на поставените задачите води до изкривяване на първоначалната информация и получаване на разнообразни начини на изпълнение на задачите и съдържание на резултатите.
2. “Да бъдат извършени от всеки служител в ресорната му област”. Всеки служител трябва да представи потребностите си в своята област, което от една страна ще даде възможност за задълбочено запознаване с нуждите в организацията, а от друга страна ресорния служител ще се чувства отговорен за това да предвиди и заяви потребностите си през предстоящата година. По този начин се минимизира възможността, по време на изпълнението на годишния план да възникват “ненадейно” нови потребности. Естествено това не се отнася за случаите при аварийните ситуации, при които дори в ЗОП е предвидена отделна процедура на възлагане.
3. “Да бъде представена точната форма и съдържание на докладваните потребности”. С оглед получаването на исканата информация в еднаква форма и съдържание от различните отговорни служители, целесъобразно е едновременно със заповедта за възлагане на задачите, да бъде посочена формата на представяне на заявките и изискваното съдържание във всяка част, посредством образци на заявки. Това би довело до спестяване на време за обобщаване на получените заявки, както и гарантира в по-голяма степен правилното и пълно представяне на изискуемата информация.
4. “Да бъде възложено на един или няколко служители обобщаването на получените заявки и съставянето на предварителен проект на годишния план”. При получаването на множество заявки за удовлетворяване на потребности, много от тях съдържат идентични или аналогични изискуеми дейности или продукти. С цел агрегиране и прегледност на информацията, всички те трябва да бъдат обобщени по видове, което от своя страна ще ускори процеса на анализирането им и приоритетзиране на отделните потребности.

След получаване на заявките по утвърдения образец, се преминава към втората стъпка за определяне на потребностите, а именно тяхното анализиране и обобщаване. Тази стъпка представлява подготовка за изготвянето на годишния и/или средносрочния план в организацията и поради тази причина формата на този документ трябва да включва основните данни и информация, които необходими за посочените планове. Основните дейности, които трябва да се изпълнят са следните:

1. Да бъдат определени отговорни лица (работна група, комисия) с необходимата квалификация, познания и опит, които да извършат обобщаването на постъпилите заявки.
2. Определените лица трябва да анализират и оценят по същество заявените потребности – кои от тях са реално необходими и целесъобразни за изпълнение в плановия период;
3. Да преценят необходимите средства за удовлетворяване на всяка потребност за постигане на целта;
4. Да обобщят и групират аналогичните потребности от отделните заявки;
5. Да подредят потребностите в приоритетна последователност по отношение степента им на важност за изпълнение в плановия период.

Като краен резултат след изпълнението на тези задачи следва да бъде изготвен подробен списък на потребностите, които следва да бъдат удовлетворени в плановия период.

На този етап все още не са оценени начина на удовлетворяването им и ресурсната обезпеченост в организацията. За тази цел е необходимо да се формулират проектите, чрез които ще се удовлетворят потребностите и да се оцени до каква степен организацията разполага с ресурси за реализирането им, в т.ч. налични финансови средства, време за изпълнение, човешки ресурси и др. Този процес е подробно описан в следващия раздел на този наръчник “Формулиране на проектите и оценка на ресурсите”.

Всяка обществена поръчка с по-продължителна процедура за възлагане и/или по-продължително изпълнение следва да се разглежда като проект. Това е вече и нормативно установено изискване при планирането в рамките на бюджетния процес. Всички бюджетни разходи, които не са с рутинен характер следва да бъдат планирани в програмен формат, съобразно изискванията на подзаконовите бюджетни актове и указанията на Министерство на финансите (МФ). Следователно, не само теоретично, но и практически управлението на обществените поръчки е неразделна част от проектното управление.

В бюджетните учреждения (разпоредителите с бюджетни средства) и техните подразделения, явяващи се възложители на обществени поръчки протичат редица паралелни вътрешни процеси насочени към ефективното и ефикасно изразходване на бюджетните средства за постигане на заложените стратегически и текущи цели на администрацията.

Планирането на обществените поръчки трябва да се извършва паралелно на бюджетния процес. При яснота какви задачи и проекти ще бъдат изпълнявани, съответно какви поръчки ще бъдат възлагани през следващата година, или в идеалния случай – до 3 години, не би следвало да се получават затруднения и плановете за обществени поръчки ще могат да се интегрират направо в разходната част на проектобюджета, респективно – на разходните тавани. Бюджетният процес е система от отделни действия на държавната администрация, който протича паралелно на много нива. Уреден е най-общо в Закона за устройство на държавния бюджет, а всяка отделна администрация следва да има свои вътрешни правила за бюджетния процес, както и правила за системи за финансово управление и вътрешен финансов контрол. В общия случай обществените поръчки принципно представляват една основна форма на упражняване на разходната част на бюджета. Те трябва да имат своето системно място в правилата за планиране, подготовка, приемане, упражняване на бюджета и отчитане на бюджетното изпълнение. За опростяване на модела следва да се абстрахираме от елемента планиране, изпълнение и отчитане на бюджетните приходи, доколкото нямат пряко отношение към обществените поръчки в повечето администрации.

Оперативните дирекции трябва да бъдат задължени да представят в специализирано звено за обществени поръчки, обобщена информация за предстоящите обществени по месеци. Обобщената информация трябва да се съгласува с финансовата дирекция с цел координиране на заявените потребности с реалните бюджетни прогнози. Това е моментът на интегриране на бюджетното и инвестиционното планиране.

Как се съотнасят отделните процеси във времето?

От значение е фактът, че във вътрешните правила за обществени поръчки обикновено не уреждат процесите на тяхното средносрочното планиране, поне за периода на действие на утвърдената 3-годишна бюджетна прогноза и обявените приоритетни политики. Както се вижда от илюстрацията – съпоставителен анализ на процесите в бюджетния и инвестиционния процес, средносрочното планиране на обществените би имало подчертано позитивно въздействие върху степента на подготовка на държавната администрация за усвояване на средства от фондовете на ЕС, доколкото там по правило става въпрос за средносрочни и дългосрочни проекти. В противен случай би се получило разминаване с години.

Правна рамка

Етапът на определяне на потребностите, макар и да не e изрично регламентиран, е в пряка зависимост от няколко нормативни и административни акта. Най-важният нормативен акт тук е Законът за устройството на държавния бюджет, който съдържа правилата за формиране на бюджета на държавата и бюджетната процедура. Вторият по важност акт е Решението на Министерски съвет за откриване на бюджетната процедура за съответната година. Тези два акта регламентират външното съгласуване при определяне на потребностите, т. е. съгласуването между отделните възложители в рамките на годишна прогноза за бюджетните стойности, необходими за възлагане на обществена поръчка. Освен това бюджетът за съответната година е част от средносрочната бюджетна прогноза и от стратегическата бюджетна стратегия на държавата.

Разгледаните процедури трябва да са разписани във Вътрешноорганизационни правила. С оглед спецификата на процеса на планиране на обществените поръчки, на този етап се преплитат от една страна Вътрешните правила за бюджетния процес в съответната организация и Вътрешните правила, регламентиращи административната координация при възлагането на обществените поръчки. Тези правила са част от елементите на Системите за финансово управление и контрол (СФУК), които всички организации от публичния сектор са длъжни да въведат съгласно Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор.

Какво трябва да се регламентира във Вътрешните правила за ОП?

–             Кои звена заявяват потребностите

–             По какъв начин става това

–             Кое звено обобщава заявките

–             Сроковете за  този процес

–             Ръководителят, който трява да одобри обобщената информация за идентифицираните потребности

Мониторинг, оценка на риска и правила за етично поведение в процеса на определяне на потребностите.

Целта на мониторинга е да осигурява достоверна информация, проследимост и обратна връзка. Те са необходими за внасяне на корекции както в бъдещи процедури от същия характер, така и в текущата – в хода на работата. Промените в един процес са неизбежни, доколкото нито един план за действие не е дотолкова съвършен, че да бъде изпълнен точно както е съставен. Ето защо, мониторингът поставя следните въпроси:

•   Каква информация ще се набира;
•   По какъв начин ще става това;
•   Какви индикатори трябва да се формулират и за какви обстоятелства;
•   Как и къде ще се систематизира и съхранява информацията;
•   Как информацията ще се ползва/предоставя на административното ръководство и други лица;
•   Как информацията ще се обобщава/синтезира за бъдещи практики;
•   Кой и как точно (по какви правила) ще извършва изброените дейности и др.

Даже при отдавна установени и добре работещи организации тези въпроси по правило не са намерили предварително своите изчерпателни отговори. Не е достатъчно съществуването на информационни системи в една администрация. Необходимо е информацията да се анализира и обобщава непрекъснато. Всяка текуща поръчка трябва да се основава на опита от предходните и едновременно да бъде използавана като база за натрупване на опит за следващите. Нещо повече, всяка администрация – възложител следва да има формулирани писмени (корпоративни) планове за обществени поръчки, политики и стандартни оперативни процедури  (вътрешни правила) за възлагане, както и да разполага с готови форми. Всички те трябва да намерят своето практическо потвръждение чрез мониторинга, а от друга страна мониторингът е факторът който може да доведе до тяхното усъвършенстване. То е един перманентен процес поради необходимостта от съобразяване с промените в законодателството и от подобряване на практиката по прилагането му.

 Оценка на риска

Оценката на риска (или по-точно – на рисковете) в проектното управление се прави на един по-късен етап. Идентификацията на рисковете и изработването на план за управление на риска се правят в процеса на планиране на проекта или процеса. Практиката показва, че проектните екипи по правило са склонни да подценяват рисковете. Поради тази причина, още при дефиниране на потребността е желателно да се отговори на въпроса носи ли самата потребност иманентни рискове. Обществените поръчки често са добре типизирани и стандартизирани и като подходи (технологии) и като документация. В тези случаи и иманентните рискове са по правило добре известни от натрупаната практика. Необходимо е единствено  те да бъдат дефинирани при определяне на самата потребност от обществена поръчка. Съществуват освен това и специфични рискове, характерни за организацията и излизащи извън рамките на конкретния процес. Към тях могат да се причислят: натрупани недостатъци от етичен характер (вж. по-долу); наложила се практика; проблеми с административния капацитет; трайни проблеми свързани с мотивацията на персонала; неустойчива вътрешна регулативна среда и др. Оценката на риска трябва да се прави и на тази база, т.е. трябва да е многопосочна, като изрично бъдат дефинирани:

•  Рисковете, характерни за конкретния тип поръчка;
•  Рисковете, произтичащи от вътрешно организационни проблеми;
•  Рисковете, произтичащи от взаимотношения с други организации (администрации).

Оценката и управлението на риска трябва да бъде интегрирано в самия процес на управление въобще и на проектите в частност. Този процес би бил улеснен, ако организацията разполага със собствен административен (или корпоративен) план за обществената поръчка, който да се развива на базата на натрупаната практика.

Задължителна оценка на риска

Във всички случаи предварителна оценка на риска трябва да се прави задължително още при дефиниране на потребността от ОП, когато алтернативно:

•   Стойността на ОП (респективно на потребността) е висока;
•   Самият процес за възлагане и изпълнение е твърде комплексен;
•   Евентуални негативни последици биха засегнали по твърде чувствителен начин функционирането на организацията, или
•   Същите биха засегнали твърде сериозно базисни услуги, които организацията предоставя на обществото.

Корпоративен (административен) план за управление на ОП

Този материал е насочен към експерти антикорупция, както и ръководители и експерти в областта на обществените поръчки. Тези служители трябва да могат да изготвят добре обосновани предложения за възлагане на обществени поръчки, да създават ефективни схеми за събиране на данни, контрол и оценка за съответните институции, да прилагат тези схеми с подкрепата на всички заинтересовани страни, да анализират данните и да използват събраната информация за подобряване на процеса при реализиране на последващите проекти.

Планирането на проекти и контролът и оценката на текущи и завършени обществени поръчки са ключови задължения на мениджъра в областта на обществените поръчки. Когато става дума за текущи обществени поръчки, най-важни са ефективността на проекта и постигането на зададените цели. Макар и важна, оценката на въздействието не е от непосредствено значение за мениджъра на обществени поръчки. Все пак тя е ценна за процеса на изготвяне на политика. Мениджърът на обществени поръчки трябва да е наясно, че информацията, събрана в процеса на планиране, контрол и оценка, играе съществена роля при изготвянето на оценката на въздействието.

Ето защо е необходимо оценката на текущи и завършени обществени поръчки да се ръководи внимателно. Оценката на проекта не е цел сама по себе си, а по-скоро началото на друг цикъл.