Автор:
На 6 февруари 2024 г., Конституционният съд (КС) се произнесе с решение по конституционно дело №8/2024 г., с което отхвърли искането на тричленен състав на Върховния административен съд за установяване на противоконституционност на чл. 55, ал. 2 от Закона за Сметната палата (обн. ДВ, бр. 12 от 2015 г.; посл. Изм. и доп., ДВ, бр. 84 от 06.10.2023 г.).[1] КС отказа да „отмени“ забраната за съдебно оспорване на одитните доклади на Сметната палата. Те са изключени от съдебен контрол с разпоредбата на чл. 55, ал. 2 от Закона за Сметната палата (ЗСмП), която гласи: „Окончателните одитни доклади не подлежат на оспорване по съдебен ред“, за която КС единодушно прие, че не е противоконституционна[2].
Решението на Конституционния съд провокира някои размисли досежно това дали на дневен ред е осъвременяването на Закона за държавната финансова инспекция (ЗДФИ)[3]? Има ли нужда от по-нов и съвременен закон[4], отговарящ на новите обществени отношения, защото органите на АДФИ са административни органи по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК?
Да припомня по-долу, че ЗДФИ е един от трите закона, с приемането на които е положено началото на промените в областта на финансовия контрол в България. Тези промени са инициирани в съответствие с поетите ангажименти по преговорна глава 28 „Финансов контрол“[5] от подготовката за членство на страната ни в ЕС, която от своя страна включва три основни теми: външен финансов контрол (одит); вътрешен финансов контрол и вътрешен одит; защита на финансовите интереси на общността. Законът за вътрешния одит в публичния сектор (ЗВОПС) [6] и Законът за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС)[7] регламентират процесите, дейностите и управленската отговорност вътре в организацията, ЗДФИ урежда осъществяването на една външна за организацията специализирана финансово инспекционна функция със санкционни правомощия, произтичаща от разпоредбата на чл. 106 от Конституцията на Република България (КРБ)[8]. Законът за Сметната палата (ЗСмП) регламентира правомощията на върховната одитна институция в Република България за външен одит[9].
„Контролът“ е елемент на понятието управление и в действащото национално финансово законодателство са представени понятията „финансов контрол“, в който влиза и финансовият инспекционен контрол, осъществяван от АДФИ. Има основно два вида контрол в публичния сектор: вътрешен, установен в ЗФУКПС и ЗВОПС както и външен, установен в ЗДФИ, който се извършва от специализирани органи, снабдени с контролна компетентност.
Външният финансов контрол, осъществяван от АДФИ, е специализиран контрол. Това е специална форма на контрол, предназначена да контролира, проверява приложимостта на финансови и други правни разпоредби, уреждащи боравенето с публични средства. В действащата правна уредба държавната финансова инспекция не се дефинира като специален административен контрол, вкл. контролът в рамките на начетното производство. Държавната финансова инспекция в действащото законодателство не е уредена в специален закон, спрямо който за неуредените въпроси да се прилагат разпоредбите на Административнопроцесуалния кодекс (АПК)[10], респ. на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК)[11], като актовете на административните органи не подлежат на контрол за законосъобразност от административните съдилища на основание чл. 120 от Конституцията на Република България[12].
Контролът е последващ и неговият предмет е свързан със законосъобразност на дейността на организациите и лицата по чл. 4 ЗДФИ и за установяването на евентуални правонарушения, от които могат да възникнат различни видове юридическа отговорност. Държавният инспекционен контрол е регламентиран в съответствие с § 1, т. 6 от ДР на Закона за администрацията: „Административен контрол“ е дейност за проверка и оценка на действията на администрацията за съответствие с нормативните и вътрешноведомствените актове с цел ефективност, прозрачност в управлението и предотвратяване на корупцията.
Държавната финансова инспекция е вид финансов контрол. Легалното понятие за „финансов контрол“ е дадено в действащото ни законодателство в § 1, т. 11 от ДР на ЗСмП: „всяка форма на контрол, свързана с управлението на публични средства и дейности, осъществявана чрез специализирани правомощия и процедури, включително бюджетен контрол, финансов инспекционен контрол, данъчен контрол, митнически контрол и други подобни.“ Видовете финансов контрол, посочени в това определение неизчерпателно, са: инспекционен[13]; данъчно-осигурителен[14]; митнически[15]; осигурителен контрол[16]; вътрешен контрол и вътрешен одит[17]; бюджетен контрол[18]; банков надзор[19]; и финансов надзор[20]. Те се различават като обхват, цели и адресати.
В заключение, мотивите в решението на Конституционния съд по конституционно дело №8/2024 г. се явяват ключът и отправната точка за по-активни действия за осъвременяване на ЗДФИ, защото докладът, с който завършва финансовата инспекция, притежава белезите на административен акт, по отношение на който да се прилага разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Той е волеизявление на административни органи, направено въз основа на закона, което предизвиква едностранно и пряко правните последици, към които е насочен, и е скрепен с възможността за пряко изпълнение от издалия го орган. Органите на АДФИ са административни органи. Докладът и актът за начет (чл.165, във вр.с чл.166, 209 ДОПК) биха могли да бъдат определени като индивидуални административни актове по смисъла на чл.21 АПК. Мерките за въздействие е възможно да бъдат дефинирани като принудителни административни мерки. Вземанията по акта за начет е възможно да бъде регламентирано, че са публични вземания по смисъла на чл.162, ал.2 ДОПК, с приложимост на погасителната давност и лихвите за публичните вземания по ДОПК, включително и начините за погасяването им. ЗДФИ може да стане специален закон по отношение на АПК досежно инспекционното производство и актовете, които се издават при приключване на финансовата инспекция.
[1] https://www.constcourt.bg/bg/act-9681
[2] https://news.lex.bg/%D0%BA%D1%81-%D0%BF%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B0%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%B8-%D0%BF%D1%8A%D1%80%D0%B2%D0%BE%D1%82%D0%BE-%D1%81%D0%B8-%D1%80%D0%B5%D1%88%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5-%D0%B2-%D0%BF%D1%8A%D0%BB%D0%B5/
[3] Обн. ДВ. бр.33 от 21 Април 2006г., посл. изм. изм. и доп. ДВ. бр.11 от 6 Февруари 2024г.
[4] https://www.bta.bg/bg/news/economy/488084-ima-nuzhda-ot-nov-moderen-zakon-za-darzhavnata-finansova-inspektsiya-smyata-eks
[5] Понастоящем Глава 32 „Финансов контрол“ : въвеждане на международно признати стандарти и добра практика на ЕС в областта на вътрешния контрол в публичния сектор, базиран на принципа на децентрализираната управленска отговорност. Вътрешният контрол в публичния сектор следва да се прилага в целия публичен сектор и да включва вътрешен контрол на финансовото управление на национални средства и средства от ЕС. По-конкретно, правната уредба изисква наличието на ефективни и прозрачни системи за управление, включително отчетност за постигане на целите; функционално независим вътрешен одит; и съответните организационни структури, включително централна координация на вътрешния контрол в целия публичен сектор. Тази глава изисква също така наличието на институционално, оперативно и финансово независима институция за външен одит, която осъществява своя одитен мандат в съответствие със стандартите на Международната организация на върховните одитни институции (INTOSAI) и се отчита пред парламента относно използването на ресурсите на публичния сектор. В допълнение, тази глава също така обхваща защитата на финансовите интереси на ЕС срещу измами в управлението на средствата от ЕС и защита на еврото срещу фалшифициране.
[6] Обн. ДВ. бр. 27 от 31 Март 2006г., посл. изм. и доп. ДВ. бр. 100 от 20 Декември 2019г.
[7] Обн. ДВ. бр. 21 от 10 Март 2006г., посл. изм. и доп. ДВ. бр. 13 от 12 Февруари 2019г.
[8] Обн., ДВ, бр. 56 от 13.07.1991 г., посл. изм. и доп. бр. 106 от 22.12.2023 г.: Чл. 106 КРБ: Министерският съвет ръководи изпълнението на държавния бюджет; организира стопанисването на държавното имущество; сключва, утвърждава и денонсира международни договори в случаите, предвидени в закона.
[9] Сметната палата е конституционно установен, независим колективен държавен орган, избиран от Народното събрание. Тя заема особено място в системата на държавните органи и, подобно на Президента и Конституционния съд, не принадлежи към трите власти. В Конституцията по най-общ начин е определена функцията й, която се изразява в контрол върху изпълнението на бюджета като одитор на публичните финанси (чл. 91 от КРБ). Сметната палата е част от публичните финанси, като упражнява специфично по същността одитно въздействие.
[10] Обн. ДВ. бр. 30 от 11 Април 2006г., посл. доп. ДВ. бр. 102 от 23 Декември 2022 г.
[11] Обн. ДВ. бр. 105 от 29 Декември 2005г., посл. доп. ДВ. бр. 8 от 25 Януари 2023 г.
[12] Чл. 120. (1) Съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи.
(2) Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон.
[13] Виж ЗДФИ.
[14] Виж Данъчно-осигурителен процесуален кодекс.
[15] Виж Закона за митниците.
[16] Виж Кодекса за социално осигуряване.
[17] Виж ЗФУКПС и ЗВОПС.
[18] Виж Закона за публичните финанси.
[19] Виж Закона за БНБ и Закона за кредитните институции.
[20] Виж Закона за комисията за финансов надзор.
Източник: Lex.bg